社会救济是指国家和社会为保证每个公民享有基本生活权利，而对贫困者提供物质帮助。
社会救济是指国家和社会为保证每个公民享有基本生活权利，而对贫困者提供物质帮助。主要包括自然灾害救济、失业救济、孤寡病残救济、和城乡困难户救济等。国家和社会以多种形式对因自然灾害、意外事故和残疾等原因而无力维持基本生活的灾民、贫民提供救助。包括提供必要的生活资助、福利设施，急需的生产资料、劳务、技术、信息服务等。
社会救济的对象
1、无依无靠、没有劳动能力、又没有生活来源的人，主要包括孤儿、残疾人以及没有参加社会保险且无子女的老人。
2、有收入来源，但生活水平低于法定最低标准的人。
3、有劳动能力、有收入来源，但由于意外的自然灾害或社会灾害，而使生活一时无法维持的人。
社会救济的特点
社会救济具有两个显著特点：
1、由于社会救济的接受对象是社会弱者，所以社会救济不以接受者预先支付一定费用作为受助前提，资金全部由财政拨款或由社会捐助。
2、受益人的选择性，即只有经过一定形式的经济情况调查被证明符合救济条件的个人或家庭才能得到救济。
社会救助法律还不完善
社会救助是社会保障安全网体系的“兜底线”，就其制度性质而言是面向全体社会成员的,是公民生存权的最后一道保障,也是使社会维持最低理性、促进社会和谐发展的起点。党的十八大报告提出,要把保障和改善民生放在更加突出位置,并且要最大限度增加和谐因素,确保人民安居乐业，完善社会救助体系。
阚珂介绍，虽然我国已经有一些传统的、实施时间较长的社会救助制度，但是，目前社会领域立法还比较薄弱。
据介绍,我国宪法虽然为社会救助设定了原则,但是半个多世纪以来,我国的社会救助制度基本上通过法规和规章加以规范。社会救助制度分散在不同法规、规章和其他规范性文件中,缺乏相关配套措施,难以有效推行。有的救助制度主要通过“通知”、“意见”等实施,例如,农村最低生活保障主要以国务院《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》确定的内容实施,教育救助制度主要依靠一些文件推动实施。
阚珂表示,这些关于社会救助制度的规定效力较低、形式分散,难以对社会救助制度的基本内容,如社会救助基本原则、类型、管理部门、征信机制和处罚措施等作出统一规定,不利于明确社会救助属于国家责任的理念,不利于建立完善的社会救助制度体系,容易导致对社会救助制度认识不一致,难以有效推动各项社会救助制度实施。
“完善我国社会救助法律制度,应当制定一部社会救助法作为社会救助制度的基本法律,同时配以法规、规章等规范性文件,构建一套完整、科学、统一的社会救助法律制度。”阚珂说,我国现行社会救助制度立法比较滞后,应当加快制定社会救助方面的法律,为构建社会主义和谐社会提供充分的法律支持。
应尽可能作较全面规定BX010.com
社会救助法究竟应该包括哪些内容呢?阚珂建议,社会救助法要明确社会救助的基本原则、管理体制和经费保障。重点对社会救助体系中制度基础和实践经验比较成熟的最低生活保障制度、农村五保供养、自然灾害救助作出规定。同时对监督管理机制和法律责任作相应规定。对于尚在实践探索、积累经验过程中的教育、医疗、住房救助制度,可作原则性规定。
“法律是行为的准绳,只有首先实现了有法可依,才能切实保护那些需要关注的弱势群体。比如劳动合同法在实施4年之后就启动了修改,就是为了更好地、最大限度地维护劳动者的合法权益。我们说执法要严,并不代表法律是无情的。一部法律的制定完善过程是温暖的。”阚珂表示,特别希望国务院有关部门继续认真做好制定社会救助法的准备工作,最大限度形成共识,加大起草、修改和完善草案的工作力度,尽快提请立法机关审议这部已经被全社会期待了多年的法律草案。
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大同市社会救济再度提高低保标准
围绕“老有所养、病有所医、难有所济、学有所教”的目标，近年来，大同市委市政府坚持“以人为本、为民解困、体现公平、维护稳定”的理念，以完善制度、规范管理为着力点，以强化基础建设为保障，不断推动城乡社会救助事业健康发展，基本实现了民生服务资源的有效配置，操作运行的透明公开和政策覆盖的逐步扩大。近日，从大同市民政局获悉，今年大同市再次调整提高城乡低保标准，
中华人民共和国建立初期，人民政府承担了大量的社会救济工作，从1954年起历次宪法都有关于社会救济的规定。1982年制定的《中华人民共和国宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”根据这一规定，国家的社会救济工作，主要是依靠群众和集体，开展生产自救，实行邻里相助，国家辅之以必要的救济。
完善体制机制，确保各项社会救助政策落到实处。从2009年起，大同市相继制定出台了《大同市城市居民最低生活保障规范化建设实施意见》、《大同市城市低收入家庭资格认定试行办法》、《大同市城乡社会救助工作监督管理办法》等多项具体实施办法和细则。同时，该市着力构建社会救助服务网络，市县两级全部成立了专门的低保工作机构，并解决了机构人员配置少、办公条件差等问题。城区、矿区、新荣区、广灵县先后成立了低保审批大厅，简化了工作流程、提高了办事效率，切实方便了困难群众。
强化监督管理，确保社会救助政策公开、公平、公正。近年来，大同市在制度设计上，采取关键环节、关键岗位制衡分权和多人管理的办法；在救助实施过程中，严格把好初审、审核、审批“三个关口”，严格落实对象公开、人数公开、金额公开“三公开”，有力确保了各项社会救助政策规范运作。同时，针对存在的“人情保、关系保”的问题，加大了对最低生活保障的复核和清退力度，特别是2011年市民政部门联合市纠风办、监察局，对全市城乡低保资金管理和虚报冒领保障金等问题进行了全面督察，对确定的不符合条件的对象进行了全面清理；针对城市改造及政策性拆迁造成“人户分离”低保对象增多的问题，开展了专项检查，对不符合条件的对象进行了全面清退。到2011年末，全市共有城市低保对象84885户，全年发放低保金51263.4万元；共有农村低保对象120190户，全年发放低保金20842.4万元。
近日，从大同市民政局获悉，今年大同市再次调整提高城乡低保标准，城乡低保保障标准每人每月分别再提高30元和24元。据了解，这已是大同市第11次提高城市低保标准，第6次提高农村低保标准了。
大同市委、市政府始终把改善民生，特别是改善困难群体基本生活放在首位。我市城市居民最低生活保障制度自2002年正式实施，农村低保制度自2006年实施。期间，城乡低保工作机制不断完善，保障范围不断扩大，保障水平不断提高，做到了动态管理下的应保尽保。全面构筑了以最低生活保障为基础，以五保供养、医疗救助、灾害救助为主要内容，以临时救助为补充，城乡一体的社会救助体系。
今年大同市将以完善制度为重点，全面提升社会救助水平。根据民政部新颁布的《低保审核审批办法》，规范和完善我市低保审核审批程序，优化工作流程。要创新核查手段，建立社会救助信息管理服务系统，要早日实现市、县、乡三级联网，借助这一平台，做好低保对象网上登记、审核管理和信息比对，确保最低生活保障的规范性、真实性、严肃性。
加强基础建设，提高农村五保供养水平。近年来，大同市不断加大资金投入和政策扶持力度，结合“霞光计划”，积极争取民政部和省民政厅支持，累计投资4622.6万元，加快了农村敬老院基础设施建设，先后资助改扩、新建敬老院33所，增加床位1354张。2010年，该市在原有基础上又新改扩建10所农村敬老院，各县区则由政府组织，采取大中小型并举，集体和个人兴办的举措推进敬老院建设，形成了县有福利中心、乡有中心敬老院、村有康乐园的网络化集中供养体系。
医疗救助，北京市拓宽困难人员帮助范围,不断完善救济方案
8月1日起，北京市对困难群众的医疗救助项目，将提高救助比例，扩大救助范围。唇腭裂、耐多药肺结核等6大类重大疾病将享大病救助，重大疾病救助比例由70%提高到75%，住院救助封顶线增至4万元。
《意见》从救助范围、救助标准、救助程序、结算方式和资金管理等方面，调整完善北京市医疗救助制度。其中，救助标准有较大幅度提高。例如，门诊救助和住院救助比例（自付部分的报销比例）由60%提高到70%；将重大疾病救助比例由70%提高到75%；将住院押金减免比例由60%提高到70%。
据市民政局工作人员解释，例如，北京市在职职工大医院医保报销比例为70%，如果救助对象得了大病，正常医保报销后，自己承担的30%，医疗救助项目还将再为其报销70%。“这意味着救助对象自己需要承担的费用只有总费用的9%。”
此外，今后北京市还将门诊救助封顶线由2000元提高到4000元；将住院救助封顶线由3万元提高到4万元；重大疾病全年救助封顶线8万元。
与此同时，救助的病种数量大大增加。重大疾病救助病种由原来的9类、80多种疾病扩大到15类、134种疾病。原来的救助病种包括恶性肿瘤、终末期肾病、重性精神疾病、I型糖尿病、先天性心脏病、白血病、血友病、再生障碍性贫血、器官移植(心脏、肺脏、肝脏、肾脏)等。8月起，将新增耐多药肺结核、艾滋病机会性感染、急性心肌梗塞、脑梗死、甲亢、唇腭裂6大类救助病种。救助对象范围也将进一步扩大，其中，政府将资助参加城镇居民基本医疗保险或新型农村合作医疗的范围，由城乡低保人员扩大到城乡低收入人员；同时鼓励区县将因灾难性卫生支出造成家庭生活困难的人员纳入医疗救助范围。
为进一步减轻困难群众就医的资金压力，今后将把医疗救助受理审批时限由按季度办理调整为按月办理，缩短了审批时限。并且，对于发生的医疗费用由定点医疗机构按比例先行垫付，社会救助对象只需负担个人自付部分，变“事后救助”为“事前救助”。“让困难群众治病时尽量不用东借西借。”市民政局副局长、新闻发言人李红兵说。
农民工，农民工养老保险办法草案基本成熟
消息人士透露，农民工养老保险办法草案已基本成熟，可能在近期报送决策层。养老保险关系转移接续办法也正在抓紧研究制定中，社保关系全国接续加速。
采用欧盟模式面临困难较多
上述人士介绍，正在研究的农民工养老保险权益集中体现在养老保险个人账户上，个人账户可以随着本人的流动而流转，统筹账户的大部分也倾向于随着本人的流动而流转，将来农民工无论是回到农村还是留在城市养老，都会把他所有的养老权益转移到养老地的社会保障体系中去。
国家发改委宏观经济研究院日前完成的一项课题研究提出，城镇职工基本养老保险跨省转续可借鉴欧盟的“分段计算”模式，实行工作地缴费，分段记录，退休地发放，既保持社会统筹和个人账户相结合的管理模式不变，在不转移统筹基金的前提下，按各参保地规定分段计发。该课题组组长、国家发改委社会发展研究所杨所长认为，农民工是过渡时期出现的群体，不宜为农民工单独设计养老保险转移办法。
但上述消息人士表示，由于欧盟30多个统筹单位采取的几乎都是单一的现收现付制，统筹层次较高。而我国统筹层次多达上千个，与欧盟的情况不同，因此实行欧盟模式面临的困难很多。
在现实中，由于社会保险关系跨地区转移会影响地区的局部利益，转出意味着转移了责任，而转入则意味着承担责任，为减轻本地养老保险的压力，一些地方特别是发达地区往往不愿意其他城市参保人员基本养老保险关系转入本地。
中国社会科学院社会学所研究员唐某建议，农民工个人账户可包括个人缴费和部分的企业缴费，给流入地的地方政府留下一定的工作经费。农民工退休后领取养老金时，再领取一份主要由中央政府补贴、地方政府实施和发放的养老津贴。同时，可规定最低养老金标准，且须高于最低生活保障标准。
社保关系全国接续加速
业内人士分析，社保关系的全国转移接续问题主要是养老保险关系的转移接续问题。由于养老保险实行终身累积的方式，所以会出现工作地点变化后，其养老保险的权益能否得到继续承认的问题。其中，难度较大的是农民工养老保险办法。农民工是一个具有过渡性色彩的群体，具有流动性和收入偏低的特点，进入较高缴费门槛比较困难。同时，最终归属具有不确定性，所以关于农民工在一个地方缴费满15年才享受养老保险待遇的规定在实践中很难执行。而农民工养老保险办法的出台，将解决农民工养老保险接续难题，从而加速推动社保关系全国接续的进程。
此外，解决养老保险的全国转移接续问题的关键是提高统筹层次，实现省级统筹。日前浙江省人大通过决定，明确规定各地对省内养老保险关系转移不得设置限制条件，从10月1日起，职工养老保险将实现省内“自由漫游”。其他省市也都在加速统筹进程，这也加速了养老保险接续问题的解决。
中国社会保障网:如何完善社会保障？
在人口老龄化的背景下，为了构建和谐社会，不仅要实现老有所养，还要确保老年人口收入和福利分配的公平性和可及性。目前我国的社会保障实行“社会统筹与个人账户相结合”的筹资模式。因此，需要以收入分配为重要视角，总结改革与建设的成绩和不足，借鉴国际经验，使社会养老保险体系有效覆盖各个社会群体，向着城乡协调、地区协调、兼顾效率与公平的方向发展。
中国社会保障网是中国社会保障论坛的官方网站，是社保领域的大型综合性网站，由中国社会保障论坛组委会秘书处主办。
中国社会保障网，一方面作为论坛信息交流传播的载体，它将是一个没有会期限制、没有规模限制、没有资格限制的开放论坛、虚拟论坛。另一方面，它还要为社会保障政策宣传服务，为经办机构培训交流服务，为社会公众提供咨询检索服务，为相关部门及时听取人民群众在社会保障方面的意愿与心声、意见与建议服务。
网站将贯彻"以人为本"的科学发展观，宣传社会保障方针政策，反映社会保障事业发展成就和面临的问题与难点，反映人民群众和社会各界对社会保障的关注、意愿和呼声；充分发挥互联网信息资源丰富、传播快捷、开放共享和互动参与性强的特点，广泛整合社会保障信息资源，将网站做成社会保障领域集新闻发布、政策咨询、学术交流、经验分享、信息服务等功能于一体的综合性网站。
目前，我国已经建立了养老保障制度的基本框架：城镇职工基本养老保险制度、机关事业单位职工养老保险制度、新型农村居民养老保险制度、城镇居民养老保险制度等。这些制度理论上应该能够覆盖所有人，也应该解决所有中国人的基本养老问题。
然而，中国社会科学院人口与劳动经济研究所副所长张车伟认为，虽然制度框架基本完成，但距离为老年提供基本保障仍然有相当差距，很多问题需要解决。一是制度之间的分割和碎片化严重。二是制度之间的差距大，不平等问题突出。城镇职工和机关事业单位退休待遇越拉越大，城乡居民养老保险待遇与城镇职工养老保险待遇之间差距过大，城乡居民养老保险待遇保障功能不足。三是城镇职工养老保险缴费水平过高，制度难以持续。他表示，“28%的缴费率，恐怕是世界上最高的国家，这使得名义缴费率和实际缴费率之间存在差距。”
目前我国的社会保障实行“社会统筹与个人账户相结合”的筹资模式。个人账户是权益明确划归个人的基金制账户，由于是个人自主缴费，缴费和收入成正比。个人账户缴费率越高，收入分配差距就越大。所以，它不具备再分配功能，而是发挥强制性储蓄和保险功能。而社会统筹的基本功能是收入再分配，体现社会公平。因为在社会保险制度中，社会统筹缴费是按收入水平进行的，而给付水平却与职工的收入水平没有关系。在我国目前的社会公平有待加强的情况下，今后的社会保险改革应逐步提高社会统筹的比例，缩小个人账户的规模，强化社会统筹账户的作用，以增强社会保险的互济功能和收入分配调节功能。
扩大社会统筹比例有利于筹集更多为政府统一调配的资金和更好地调节收入分配。但如果统筹层次不高，就无法实现大范围内的调配，不能很好地在大范围内调节贫富差距。因此在社会保障制度安排上，要提高社会统筹层次，将原来的市、县级统筹逐步提高到省级统筹，最后过渡到全国统筹。这不仅打破了地区差异，而且对社会保障在全国范围内自由流动，实现从“地方粮票”向“全国粮票”的转变有重要作用，以在全国范围内的缩小贫富差距，促进劳动力资源的合理配置，提高社会效率。
保险知识汇总，社会保险的后期完善
全国妇联宣传部、中国家庭文化研究会今天在京发布《新生代进城务工者婚恋生活状况调查》。70.7%受访的新生代进城务工者期盼“享受同样的社会保险”，49%受访者希望获得最低工资保障。
该项调查是由中国家庭文化研究会组织、华坤女性生活调查中心实施的一项全国性大型调查项目，旨在了解新生代进城务工者的婚恋生活轨迹和城市融入的各种因素，探讨促进解决他们在城市成家立业、和谐融入的社会政策和社会管理创新，为推动农村人口城市化的科学决策和有序进展提供依据。
调查涉及新生代进城务工者的就业及生活状况、城市社会适应、婚姻恋爱生活以及他们对政府、工作单位和社会的期盼等方面。
据国家统计局的数据推算，我国现阶段新生代农民工总数约8487万人。与上一代农民工相比，新生代农民工具有鲜明的特点。他们年纪轻、文化较高、观念更新，对农村和土地的感情日益淡漠，在城里安居乐业、做城里人已成为他们新的憧憬。他们正值谈婚论嫁的年龄，但目前却面临着一些困惑和问题。
调查中，新生代农民工希望能租住公租房，农民工子女能就近入学、入托，农民工家庭能上城市户口等。希望企业单位为其上职工社会保险、按时发放工资、节假日减少加班、帮助解决探亲房等。同时希望社会对农民工多一些理解和尊重、设立农民工求助热线、为农民工提供婚恋帮助。
调查数据显示，被调查者认为自己的职业身份是“外来工”的占50.9%。此项数据提示，是否应该尊重大多数新生代进城务工者的选择，不再称呼他们为“农民工”。
调查显示，已婚新生代进城务工者城市生活的五大困难依次是:没有合适住房、子女入托入学难、缺乏社会保障、家庭收入偏低、无力赡养老人。
基本医疗保险，如何完善昆明市基本医疗保险监管制度
自昆明市基本医疗保险制度实施以来，十分重视对基本医疗保险的监管，成立专门的基本医疗保险监管机构，成立社会保障监督委员会，基本医疗保险监管的政策法规日趋完善，加强基本医疗保险监管队伍建设，建立医疗保险有奖举报实施办法，加强对定点医疗机构监管，加强对医保基金的监管，使基本医疗保险制度在满足广大人民群众基本医疗需求、提升人们的幸福指数，促进人民身体健康、维护社会和谐稳定、推动全市经济社会的可持续发展方面发挥了积极的作用。
一、昆明市基本医疗保险监管存在的突出问题
(一)基本医疗保险监管相关职责部门没有形成合力
(二)监管机构的监管制度没有落实到位
(三)医保监管的法律法规不健全
(四)社会监督机制没有有效发挥作用
(五)医保监管人员不足和监管技术手段落后
(六)医保定点医院的信誉评价体系和考核机制亟待完善
二、进一步完善昆明市基本医疗保险监管的对策建议
(一)进一步完善昆明市基本医疗保险监管的思路、原则和目标
(二)加强多部门联合执法联动机制，推进社会监督机制的建设
在实际工作中应提高执法层级，必要时由主管副市长任昆明市社会保障监督委员会主任，联合医保监管职能部门、公安、卫生、药监等行政部门，通过采取联合执法等形式，通过采取定期和不定期联合执法形式，落实有关法律法规，形成对医保违规违法行为的有力震慑。
(三)加强基本医保监管队伍和作风建设，全面提高监管技能
强化市医保监督检查的执法力量。按照医保覆盖人群、医保监管对象范围，合理确定市医保监督检查队人员编制配置，充实人员队伍，必要时按区域设置相应分支机构。进一步完善区县医保监管部门设置，加强区县医保监管部门管理体制，保证必需的医保监管专职人员数量。健全定点医药机构内部医保管理部门及人员配置，要求具有较大规模的定点医疗机构必须设置医保管理部门，其他定点医药机构必须配备专职或兼职医保管理人员。健全和完善激励考核机制，对医保监督检查人员进行绩、效、能全方位考察、评估和激励。
(四)健全基本医疗保险监管的法律法规体系
制定实施《昆明市基本医疗保险监督管理办法》，通过立法加强对各类医保基金监督管理。制定医保监督检查操作规范，对医保监管的有关内容作进一步细化规定，重点在医保监督检查程序、医保违规行为的界定、监管处罚的裁量等方面作具体规定。完善关于医疗服务行为的规范性文件，针对医保监管中发现的超限量配药、分解住院、自费医疗费用过高等损害参保人利益的行为，制定相应的管理规范。
(五)完善基本医疗保险信息化体系建设，提高医保监督效能
建立三网合一的参保信息化平台。结合新政策出台和城乡医疗保险发展的需要，研究开发新型农村合作医疗业务系统软件，推进城镇职工、城镇居民、新型农村合作医疗三网合并，组织开展参合人员基础信息的采集工作，推进新型农村合作医疗参保登记、保费核定、费用征缴、医疗费用审核结算等业务信息化管理，建立和完善城乡医保参保人权益记录，探索利用短信平台寄送个人权益记录单。
建设全市统一的医保网络监管平台。建立基本医疗保险执业医师信息库。建立诊疗项目库。完善药品代码库建设。
(六)加大对“两定”机构和医保服务医师(药师)的监管力度
加强对定点医疗机构和定点药店的监管。建立和完善医保定点医院和定点药店的信誉评价体系和考核机制，确立“两定”机构的准入和退出机制。实施医保服务医师(药师)名录管理。建立医保服务医师(药师)动态管理数据库和监控指标，实施网络监控。探索引入“医疗第三方”对定点医院的医疗行为进行事前监督。
(七)加强对参保人员的监管和教育
在医保结算系统中，加大对参保人群身份的识别(职工医保还是居民医保)，完善系统对居民医保人群个人承担部分比例的动态信息，在年底进行跨年结算再次开通系统时，对这部分人群的医保卡实行锁定制，避免在医院无法对这部分患者实行动态监管的情况下，导致来年再度参保、再度享受参保待遇，以防止增加医院负担及医保基金的流失。并对在职公务员实行限额刷卡办法。
政府要进一步完善昆明市基本医疗保险监管的思路、原则和目标。要以维护广大基本医疗保险参保人员的合法权益为目标，综合运用法律、行政、社会监管的方法和手段，建立规范的、公众知晓认可的监督检查制度，形成统一规范的基本医疗保险监督管理方法，实施内外监管相结合，切实规范医疗行为、控制医疗费用、维护基金安全，保障基本医疗保险制度良性平稳运行和可持续发展，为建设公平、共享、均等化的城乡医疗保障体系提供坚实的保障。
失业保险，失业保险立法问题
一、失业保险立法面临的难题：巨额保障费用如何解决
从我国目前经济体制改革的进展情况看，社会保障问题已成为困扰国有企业改制的最大障碍，数千万冗员失业人员所需要的巨额保障费用从何解决，已成为社会保障的核心问题。据统计，近年来，使用失业保险金每年救助的人员都在300万人以上。但失业保险在国企改革中的作用由于覆盖不到位和缺乏强制到位手段等因素的影响，与该制度建立之初的效果设计相差甚远。此外，国企除依法缴纳失业人员的社会保障费用外，还要解决下岗人员的生活保障问题。近几年来，国家采取的在企业建立再就业服务中心，企望它能担负起保障职能，解决下岗人员的生活问题。这些长期积累的企业富余人员，同企业仍保持劳动关系，但已经失去工作岗位，也未能找到新的工作，由再就业服务中心解决他们的生活问题，无形之中，国企就此又背上了沉重的包袱。例如，截止到1999年的3月为止，某市进入再就业服务中心的下岗职工已达7.5万人。按人年均388元计算，每年市政府需拿出近3亿元;全市再就业服务中心6000多工作人员的年工资、福利和各种办公费用近1亿元。我国下岗职工多在经济效益较差的国有企业，有些亏损企业不得不变卖资产缴纳社会保障费和给下岗职工发放基本生活费。从失业或下岗人员个人负担方面看，在职职工可以从工资中提交一定比例的社保费用，而下岗人员则无从拿出。作为“社会”承担的三分之一，兑现的途径也是十分狭窄。
综上所述，国企在改制中面临着不可回避的巨额社会保障费用的承担问题，已大大超出其负载能力，直接影响到国企改制的进度问题。同时，该问题也是我国21世纪失业保险立法所面临的难题。
二、失业保险立法现状评析
1999年1月22日国务院发布的《失业保险条例》和《社会保险费征缴暂行条例》，是目前我国失业保险立法的主要表现形式，也是实践中失业保障的主要法律依据。新的《条例》虽然在原有的基础上作了一些改进和补充，但从整体内容和市场经济发展的需要来看，远远不够规模，其覆盖面及立法模式和发达国家相比较而言，显然是落后和不够科学的。中国21世纪的失业保险立法亟需解决以下问题：
1.失业保险的覆盖面仍不够宽广。我国社会保障的覆盖面主要为城镇的各种企业职工，占中国总人口80%比例的农民不在失业保障范围内。尽管《失业保险条例》第21条对农民合同制工人的一次性生活补助作了规定，但此条仅只适用于农民合同制工人。21世纪的中国农村，广大的农民的失业问题究竟如何解决，农民的国民待遇不能享受，直接影响社会的安定，不能不引起我们的关注。
2.失业保险金的保值增值渠道单一化。按照《失业保险条例》第11条第2款的规定，失业保险基金的保值方法有二个，即购买国债和存人银行获息。由于利息较高的国债在基金中的比率相当低，仅限于国家任务下达的项目，因此，基金大部分只得存入银行，鉴于目前我国银行的利息一降再降又加征利息税，导致失业保险基金取得的利息收入微不足道。上述二个方案对失业保险金的投资保值增值来说显然不够理想。仅仅依托这两种方法对失业保险基金进行保值增值，显然是不能满足失业保险的需要的。
3.基金支出比例及待遇标准的规定不够明确。《条例》只对支出用途作了规定，而并未规定支出比例。因此极易造成实际管理部门用于实际救助失业人员的费用比例偏低问题发生。另外，享受失业保险待遇以“低于当地最低工资标准，高于城市居民最低生活保障标准”为水平标准，制定标准的比例下放给省、自治区、直辖市人民政府。该规定过于抽象，极易造成全国失业人员享受待遇权利不平等，如能给制定标准的省、自治区、直辖市人民政府一个具体操作比例则更好。因此，基金的支出比例及待遇标准有待明确化。
4.监管机构的设置和分工不够明确。《失业保险条例》第四章专门以四个条文之篇幅对监管制度进行了规定。劳动行政管理部门、社会保险经办机构、财政部门和审计部门负责监管。社会保险经办机构的性质、法律地位并无明确规定，是否会重蹈“政出多门，各行其是”的旧辙，确实令人难以预料。笔者以为社会保险经办机构是核心机构，对其独立性和运行机制法律应作出明确具体规定。另外，工会被遗漏在监管机制之外，也是一大缺憾。
5.执法力度不够强大。目前我国大量存在拖欠、挪用、侵占失业保险基金的现象。尽管《条例》在罚则部分对此类行为规定了制裁措施，但总体来说，强制力不够，仅此抽象原则性的规定，而不在《刑法》中规定有相应条文的加以落实，是不可能制止和预防侵占失业保险基金等现象发生的。
三、完善失业保险立法的新构思
1.尽快出台《失业保险法》。国家尽快出台《失业保险法》已是迫在眉捷和十分紧迫的问题。亟待规范的失业保险的各种问题，诸如享受条件、监管机制、基金增值、支付比例和标准等问题，非人大常委会立法不可。
2.扩大失业保险覆盖面，提高社会统筹层次。失业保险的覆盖面过于狭窄，最主要体现在农民不在保险范围内。其次，实践中除国企参保到位率较高外，集体企业、三资企业、私营企业职工和个体工商户很少涉及，国家应在《失业保险法》中对此作出明确规定。
3.严格界定失业保险金享受对象资格条件。首先，享受失业保险的对象不是一般劳动者。从各国立法来看，自愿失业者应排除在外。对失业人员资格界定有以下共同点：(1)必须是劳动者，并且收入中断;(2)必须达到规定的资格期限，这包括就业期和受保期;(3)必须是非自愿性失业;(4)必须有劳动能力，又有就业愿望。因此，凡是无理由自动离职者，或因过错被解雇者应属于自愿失业。而按我国现行的《失业保险金发放办法》的规定，被企业除名、辞退和开除的失业人员仍在领取失业救济金范围之内。这与各国立法的“非自愿失业”的界定相比，显然是不科学的。其次，待业职工不应领取失业救济金。国有企业下岗职工的基本生活保障制度应向失业保险和市场就业转变。企业减员由下岗和失业两种形态变为失业一种形态，把基本生活保障方式并为统一的失业保险。这一转变国家劳动和社会保障部相关文件规定为5年的时间，即下岗向失业保险转变5年完成。从此，我国将结束下岗职工领取失业救济金的历史。
4.失业保险费的来源新构想。世界大多数国家的社会保障费用来源于四方面：国家财政、雇主、工人以及社保基金的收益。从长远目标看，我国失业保险费用的来源可以借鉴该模式。但目前无法做到。其理由如下：首先，国家财政每年数百亿的赤字已不堪负荷;其次，企业缴纳养老等费用已很困难，另一方面50%左右的亏损企业，让其再交一大笔失业保险金，实际上是增加亏损;再次，从在职职工工资中提交较大比例，是超过目前职工的经济承受能力的。最后，依靠失业保险金买国债和存入银行取息这两种收益作为失业保险费的基本来源，无异于杯水车薪。国际经验在我国行不通的最简单理由是，这些国家建立社会保障制度的历史都有几十年甚至上百年的历史，已逐渐形成雄厚的社会保障存量基金，然后再逐年增加，这是我国无法模仿的。鉴于上述理由，有学者提出把失业保障费用债权化，即动用部分国有资产，通过债权方式，实现转轨中巨额保障费用的合理过渡。国家或企业支付给冗员失业者的社会保障费用不是现金，而是类似于存款单一样的等额债权票据。失业者按期取得收益并通过适当方式兑换为现金，在国家和失业者之间建立起债权债务关系，由此来减缓国家的财政负担。
5.拓宽和规范失业保险金的投资运营渠道。由于失业保险与经济发展状况密切关联，故失业保险金的支出难以掌握。它随产业结构调整或经济体制变动而变化，失业人员的增加或减少，也难以预计和估算。因此，唯有采取多积累和储存失业保险金的办法，才能满足失业保险的需要。但仅仅依靠购买国债和存款收息的有限投资方式是不能达到目的的。而目前采取的社会保险基金投资股市的做法，试图达到基金增值的目的，但具有极大的风险性。因此，有专家建议政府决策部门可以考虑把对“共同基金”的投市优惠，转化为失业保险金享有，使之形成失业保险金保值增值的一条正常渠道。除股市收益外，失业保险基金还可以投资于房地产、债券和期货等。但投资渠道的拓宽，对投资主体的法律定位，经营机构的权责界定，以及基金运营的规则等，都需要国家立法进行规制。
6.加强失业保险实施机制，充分发挥加大失业保险的执法力度。失业保险的实施机制包括行政执法、司法、争议解决的仲裁活动，法律监督程序等。失业保险制度的实施机制较弱，主要原因是法律中缺乏责任规范和制裁办法，目前最为突出的是对挪用、挤占、截流保险基金的行为得不到有力的惩治。建议在我国《刑法》中应增加对侵占失业保险基金的相应罪名的条款，以加大执法力度，严惩类似违法行为，这也是众望所归。
