现行失业保险制度的主要问题
1.覆盖面过窄并且难以扩大。2003年，全国参加失业保险人员大约占非农就业人员的27.4%和城镇就业人员的40.5%，接近3/4的非农就业人员和60%的城镇就业人员没有参加失业保险。2004年，全国参加失业保险人员增加了211万人，但没有改变失业保险制度覆盖面小的基本格局。另一方面，其扩大覆盖面的难度相当大。目前，在正规部门就业的城镇职工除
公务员外，基本上已经纳入到失业保险范围之内，扩展覆盖面的空间已经很小。而就非正规就业部门的灵活就业人员来说，纳入失业保险的难度相当大。其主要原因是灵活就业人员缺乏稳定的就业岗位和劳动关系，现行的失业保险制度难以适应其收入低、就业关系不稳定的特点。
2.失业保险的受益率和替代率比较低。目前，我国失业保险制度的实际受益率远远低于登记失业人员的受益率。2003年享受失业保险的人数达到741.6万人，但不到实际失业人员总数的1/2。另一方面，受失业保险基金数量限制和失业人员规模的影响，我国失业保险金和失业补偿的总体水平不高。2003年，失业保险替代率大约只相当于在职人员的1/8。在很多城市，失业保险水平只略高于城镇居民最低生活保障线。
3.失业保险统筹水平低，影响了全国统一劳动力市场的发展。1999年开始实施的《失业保险条例》规定，在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定，大部分地区实际上是地级市层次的失业保险统筹。由于统筹层次较低，基金的整体承受能力较弱，从而造成了一些地区失业保险基金严重不足，而另一些地区则存在大量结余。以城市为单元各自为政的失业保险制度，在某种程度上形成了地区之间劳动力自由流动的“社会保障壁垒”，更不利于促进劳动力流动和缩小地区差距。
4.失业保险基金规模小和支出结构不合理。我国按照岗位档案工资而非实际工资性收入作为缴费基数，导致相当数额的失业保险费流失。据初步估算，2003年全国失业保险基金实际到位率不足60%。目前的突出问题是一些国有企业欠费严重，非国有企业参保不足。截至2003年上半年，全国历年累计欠费达102.2亿元。另一方面，现行体制下还积累了过多的失业保险基金节余，限制了失业保险制度作用的发挥。
5.现行失业保险制度难以适应新失业群体挑战。我国以国有、集体单位职工为主体、以户籍制度为边界、以正规就业岗位和稳定劳动关系为基轴建立起来的失业保险制度，已难以适应灵活就业人员急剧增多、城市化迅速扩大、流动就业居高不下和青年人失业日益严重的现实。目前，灵活就业人员，参加的主要是基本养老保险(大约为1400多万人)和基本医疗保险(大约为400多万人)等险种，对参加失业保险不积极;而农民工和被征地农民难以参加失业保险。另外，青年失业现象也对以补助生活费为主的失业保险制度形成了挑战。现行的失业保险制度过于偏重于失业人员的生活救济，促进再就业的功能明显弱化，对青年人失业问题的考虑不足。
完善失业保险、健全失业保障的思考与建议
1.进一步明确我国失业保障的目标模式。在如何建立适合中国国情的失业保障问题上，理论界有争论。一种观点认为，应当用失业救助或社会救助计划取代失业保险计划。另一种观点认为，我国没必要、也没有条件搞失业保险制度，建立比较完善的最低生活保障制度可满足失业救助的需要。我们认为，完全推倒重来既不现实，也不必要。建议把失业保险与失业补偿账户的并行模式，作为我国近期完善失业保障制度的目标模式。
2.完善失业保险制度的政策建议。一是要完善失业保险的有关统计数据，根据参保类型确定合理的缴费标准和待遇标准，确保失业保险权利与义务的统一。二是适当调整职工个人缴纳失业保险费的比例，使雇主与雇员各承担50%的缴款。三是要大力提高失业保险的覆盖质量，确保失业保险费收缴率问题。四是适当缩短领取时限和提高失业保险待遇水平。
3.失业保险制度与其他社会保障制度的衔接问题。建议将失业保险制度与社会救助制度相连接。对于那些接近退休年龄的长期失业者，需要建立一种弹性退休年龄制度，可以根据工龄、年龄及参加社会保障制度状况，适当延长失业保险待遇期限，或者提前退休，但其退休待遇将适当降低，以鼓励其回归劳动力市场。对于日益严重的青年失业问题，应将部分失业保险金用于青年失业者的失业培训支出。对于外来民工和灵活就业人员的失业补偿问题，建议在一定时期内建立一次性的失业补偿制度。
4.建立失业补偿账户制度。为了解决失业保险制度难以覆盖新失业群体的难题，应为城镇非正规就业人员设计一套新型的失业保障制度。其主要参加人群是具有城镇户籍的灵活就业人员和长期在城镇就业的农民工。凡是参加失业补偿账户的灵活就业人员，可以降低缴费率(如参保标准可为正规就业人员参保标准的50%);雇主及雇员的所缴费用全部计入参保人员个人账户。失业补偿账户的具体框架还需要进一步研究。
5.将失业保障与促进就业有机结合起来。可借鉴发达国家的经验教训，把失业保险、失业补偿与促进再就业密切结合起来。一是大力开发人力资源，消除劳动力市场的城乡分割、部门分割与身份分割，形成一个更加整合的劳动力市场，更有效地配置劳动力资源。二是建立以劳动力市场需求为导向的教育和培训体制，克服和解决日益突出的青年人失业问题。三是加大积极就业政策的力度，不断提高失业者的就业能力。
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失业保险制度，我国是什么时候开始建立失业保险制度的？现状如何？
我国的失业保险制度是在1986年正式建立的。1986年，国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，明确规定对国营企业职工实行职工待业保险制度。建立失业保险制度的主要目的之一是配合国有企业改革和劳动制度改革。
1986年-1993年是我国失业保险制度的形成和初步运行时期。1993年4月，国务院发布了《国有企业职工待业保险规定》，这一规定的发布和实施标志着我国失业保险制度进入了正常运行时期。近几年来，一些地方根据本地情况，扩大了失业保险的覆盖范围，将城镇集体企业、外商投资企业、私营企业及其职工，部分机关、社会团体和事业单位及其职工也纳入了失业保险的范围。为了增强失业保险基金承受能力，部分省市实行了个人缴费。到1998年底，参加失业保险人数为7928万人，全年享受失业保险待遇的人数为158万人。另有149万企业内职工享受了一次性救济。
我国失业保险制度自1986年建立至今，已有13年的发展历史。在这期间，失业保险制度发挥了多方面的积极作用。首先，有效地保障了失业人员的基本生活。通过施行失业保险制度，给付失业保险待遇，保障了失业人员的基本生活，帮助他们渡过了难关。特别是近几年来，使用失业保险基金每年救助的人员都在300万人次以上，对维护社会稳定发挥了积极作用。其次，促进了失业人员再就业。按照有关规定，从失业保险基金中支出部分资金，用于失业人员开展生产自救，转业训练，职业介绍活动，帮助其中半数以上人员重新走上了就业岗位，实现了再就业。第三、支持了企业改革。实施失业保险制度，保障了从企业走向社会的失业人员的基本生活，减轻了企业的压力，推动了改革措施的顺利出台和实施。许多地方还运用基金支持“关、停、并、转”企业妥善分流安置富余人员。去年以来，各地认真按照财政预算安排三分之一、企业负担三分之一、社会筹集（主要从失业保险基金中调剂）三分之一的“三三制”原则，从失业保险基金中调剂部分资金用于国有企业再就业服务中心，保障了下岗职工的基本生活和代缴社会保险费用，推动了国有企业改革的深化，为实现国有企业三年改革和脱困目标创造了有利条件。原有的失业保险制度尽管发挥了重要作用，但还不能完全适应建立社会主义市场经济体制，深化国有企业改革和建立现代企业制度的要求，主要存在以下问题：一是适用范围窄，只是在国有企业和企业化管理的事业单位实行，非国有经济的从业人员和大部分事业单位职工还没有纳入失业保险，造成了这部分人“有险无保”；二是基金承受能力较弱，由于覆盖范围窄，又仅限于用人单位单方缴费，收缴的失业保险费数额有限；三是统筹程度不高，失业保险基金主要实行市县统筹，只有部分地区建立了调剂金制度，失业保险社会互济的功能不能得以充分发挥。
失业保险制度，建立公务员失业保险制度的必要性及对策思考
《中华人民共和国公务员法》已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议于2005年4月27日通过，于2006年1月1日起施行。在《公务员法》开始施行时研究和探讨公务员失业保险制度问题，具有极其重要的现实意义。建立国家公务员失业保险制度，是使国家依据法律和法规，通过国民收入的再分配，对国家公务员因遭受本人所不能控制的失业风险而中断收入时，在一定时期内提供一定的物质帮助以维持其基本生活并促使其再就业而建立的一种社会保险制度。在当前建立和推行国家公务员制度过程中，建立并完善中国特色的、符合国家公务员制度要求和国家公务员职业特点的失业保险制度，对于促进我国经济体制改革和政治体制改革的深入发展，具有重要意义。
一、对失业保险制度的认识
(一)失业保险制度的基本理论
失业保险制度是国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金对因失业而中断生活来源的劳动者提供物质帮助的一项制度，其核心内容是社会集中建立失业保险基金，分散失业风险，使暂时处于失业状态下的劳动者的基本生活得到保障，并通过职业培训达到安置就业的目的。
根据1988年第75届国际劳工大会通过的168号文件《促进就业和失业保险公约》，失业保险对象为:凡是能够工作、可以工作、并且确实在寻找工作而不能得到适当职业，致使没有工资收入的人。这样，失业保险对象也涵盖了工作比较稳定的公务员。而在我国，依据1999年颁布的《失业保险条例》，失业保险对象仅包括城镇企业事业单位及职工，所以我国失业保险的保障范围有待进一步拓宽。鉴于此，笔者认为应将公务员这一社会群体纳入社会失业保险范围。
(二)我国失业保险制度的发展过程
我国失业保险制度始于1986年7月12日国务院颁布的《国营企业职工待业保险暂行规定》，这是建国以来颁布的第一个失业保险的法规，由此建立起我国失业保险制度的雏形。1999年1月22日国务院发布并实施《失业保险条例》，将以往的失业保险范围由原来的国有企业职工扩大到城镇各类企业!事业单位及其职工，建立了全国城镇失业保险制度的基本框架。2001年，与《失业保险条例》配套的各项规章制度相继出台，使失业保险逐步规范。然而，我国失业保险的保障范围还过于狭窄，有待进一步拓宽，如公务员的失业保险等等。
二、我国公务员失业保险制度的发展及现状
国家公务员社会保障制度，前身称为国家机关工作人员的社会保障制度，创建于建国初期，“文革”期间基本上处于停滞状态，十一届三中全会以来得到了恢复和发展。随着国家公务员制度的实施，作为其重要配套工程，国家公务员社会保障制度受到了政府的重视，进行了一系列改革，初步建立了具有中国特色的国家公务员社会保障制度，为推进经济体制和政治体制改革发挥了重要作用。在《公务员法》颁布前，我国对公务员失业保险问题还没有具体明确的统一规定，究其原因，主要是因为建国以来，我国传统的社会保障制度对国家机关工作人员无偿提供了充分、完善的国家保险和就业保障。在《公务员暂行条例》中规定了“被辞退的公务员享有法定的待遇，可以领取辞退费和享受待业保险”。一些地方政府结合本地实际，对公务员失业问题做出了部分地方性法规。而从《公务员法》颁布之日起，对公务员失业有了明确的规定，第七十七条规定:“国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿”;第八十五条还规定:“被辞退的公务员，可以领取辞退费或者根据国家有关规定享受失业保险”。法律规定了失业的公务员可享受失业保险，但如何享受、怎样操作还是一个有待研究的问题。
三、建立我国公务员失业保险制度的必要性
(一)促进我国政府机构改革的需要
我国政府机构改革的一个重点就是“精简机构、精简公务员”。1982年政府机构改革，国务院各部门从100个减为61个，公务员编制从原来的5.1万人减为3万人。1998年国务院机构改革中，国务院组成部委由40个减为29个。2003年，国务院机构改革方案提请十届全国人大一次会议审议，启动了改革开放以来的第五次大规模的机构改革。新一轮政府机构改革，国务院部委数目由29个缩减为21个。
政府机构改革，注定要有一批公务员会离开国家机关，而目前政府公务员的社会保障制度存在缺陷，公务员只有在政府里才能享受各种保障，一旦离开政府，各种保险就没有了保障，精减公务员就显得困难重重。公务员社会保障体制的不完善，没有公务员失业保险制度与其衔接，必将阻碍政府机构改革的进程。
(二)完善我国公务员制度及落实《公务员法》的需要
公务员制度是由多项具体制度组成的。建立公务员失业保险制度，有利于公务员能进能出、能上能下、优胜劣汰竞争激励机制的形成，实现其合理流动，充分调动在职公务员的积极性，提高行政工作效率。
(三)保障公务员基本权利的需要
公务员在被辞退或被开除、失去职业的情况下，有从国家或社会获得生活保障、创造再就业机会和救助的权利。公务员失业保险制度的建立，有利于保护失业公务员的生存权利。随着政府机构改革的深化及《公务员法》的实施，公务员辞职和辞退现象将趋于频繁，从辞职或被辞退起到再次寻求到新的工作之间的期限，可视为公务员失业。
公务员辞职是指公务员根据本人意愿，依照《公务员法》及相关规定，辞去现任职务，解除和部分解除其与行政机关职务关系的法律行为或法律事实。公务员辞职可分为以下两种情形:
1、机会辞职。当一个人把精力放在某一职业中，就失去了在其他职业中获得财富和人生价值的机会。公务员作为一种职业，是谋求生存和人生价值的手段。作为公务员，应该执行国家公务，为政府、为人民服务，但是其直接动机还是为了生存。公务员有选择辞去公务员职务、谋求适合自己发展平台的权利。
2、引咎辞职。引咎辞职是针对政治责任而非过错责任。从国际社会的实践来看，引咎辞职者承担的责任主要是一种无明文规定、抽象的政治责任，能够导致引咎辞职的原因主要有在重大突发事件中造成一定政治影响、政绩平平、能力平庸、经济危机以及私生活不检点等方面。
此外，辞退也会使公务员失去现有工作岗位。公务员的辞退，是指国家机关依照《公务员法》规定的条件，通过一定的法律程序，在法定的管理权限内做出的解除公务员全部职务关系的行政行为。《公务员法》规定了被辞退的公务员，可以领取辞退费或者根据国家有关规定享受失业保险。公务员失业保险制度应结合这一规定，从而确保辞退制度的有效执行。
(四)促进我国人力资本合理流动，体现以人为本的需要
如果让公务员从事他所不愿意、不爱好、不喜欢的工作，那势必影响公务员的精神面貌、工作士气，使公务员的才能受到制约，继而影响到公务员的工作效率，使行政机关运转受到影响。公务员失业保险制度的健全，为公务员再次择业提供了缓冲的物质条件，使公务员能够更现实地根据自己的条件、能力、水平、志愿及其发展的潜力等，适当地选择职业和工作单位。这样，有利于社会人力资本的合理流动，有利于人才的合理配置，使之各尽其才，各展所能。
(五)促进再就业工作的需要
实施公务员失业保险的目的有两个方面:一是在经济方面给予适当帮助，加强公务员职业培训服务：二是促进重新就业，公务员本人应提高自身素质，为再就业创造条件。
(六)完善我国多层次社会保障体系的需要
失业保险制度，是我国统一的社会保障体系的重要组成部分，属于国家法律强制实行的社会保险。建立公务员失业保险制度，有助于健全我国失业保险制度，并有助于最终完善我国多层次的社会保障体系。
四、建立和发展我国公务员失业保险制度的对策思路
(一)尽快加强公务员失业保险的立法工作
公务员目前尚无专门的失业保险制度。目前，我国仅有《公务员法》对公务员失业保险进行了原则性规定，而缺乏对公务员失业保险进行具体规定的法律、法规。因此，必须尽快加强公务员失业保险的立法工作。(1)要加快制定《社会保障法》：(2)要通过制定专门法规，如《失业保险法》或完善现有的失业保险制度，对公务员失业保险做出具体明确规定：(3)要明确和制定《失业保险费收缴和增值条例》及其违法的法律责任和处罚条款，以发挥公务员失业保险法律
的威慑力。
(二)促进公务员失业保险制度与其他具体社会保障制度之间的协调和配套改革
1、改革完善公务员养老保险制度。应尽快建立和推行社会统筹和个人账户相结合的养老保险基金统筹模式，并采取养老保险金待遇分段给付的办法，以保障失业公务员的法定权益，为其再就业创造条件，并促使公务员养老保险制度同企业养老保险制度相衔接。
2、改革完善公务员医疗保险制度。公务员失业后，也应该实行大病医疗费用统筹和个人账户相结合，保证他们患病能得到及时医治。
3、建立完善公务员伤残保险制度。国家应制定出相应的、合理的法规或政策，对公务员在职期间的伤残保险做出规定，同时也要考虑到公务员伤残后失业或失业后伤残的生活问题。
4、深化公务员住房制度的改革。目前，我国职工的住房制度已取消实物性福利分房，实行住房货币化的分配政策，已经推行职工住房个人所有化，这样可为公务员失业保险制度推行奠定基础。
5、改革用工制度，规范、完善“再就业工程”。公务员失业保险管理机构在政策允许的前提下，应积极开辟力所能及的生产自救活动和就业渠道，为失业公务员再就业提供机会和创造条件。
失业保险制度，世界上有哪些国家建立了失业保险制度？基本情况如何？
到1997年初，世界上已有68个国家和地区建立了失业保险制度。其中有：阿尔巴尼亚、亚美尼亚、奥地利、比利时、保加利亚、丹麦、捷克、克罗地亚、爱沙尼亚、芬兰、法国、德国、希腊、匈牙利、冰岛、爱尔兰、意大利、拉脱维亚、列支敦士登、白俄罗斯、阿尔及利亚、阿根廷、澳大利亚、阿塞拜疆、孟加拉、巴巴多斯、巴西、加拿大、智利、塞浦路斯、厄瓜多尔、埃及、格鲁吉亚、香港特别行政区、伊朗、以色列、日本、哈萨克斯坦、吉尔吉斯坦、立陶宛、卢森堡、摩尔多瓦、马耳他、荷兰、新西兰、挪威、波兰、葡萄牙、罗马尼亚、俄罗斯联邦、斯洛文尼亚、斯洛伐克、南非、西班牙、瑞典、土库曼斯坦、突尼斯、瑞士、乌克兰、英国、委内瑞拉、南斯拉夫、美国、乌兹别克斯坦、乌拉圭等。
法国最早于1905年建立了失业保险制度。随即，挪威、丹麦两国也分别在1906年和1907年建立了类似于法国的失业保险制度。当时这几个国家实行的是非完全强制性失业保险制度，即法律确定范围内的人员是否参加失业保险取决于个人意愿，参加保险，就必须根据失业保险法律规定接受管理，包括承担一定的义务和享受相应的权利。1911年，英国颁布了国民保险法，开创了强制性失业保险制度的先河，后被一些国家效法，构成了世界失业保险制度的主流。到1997年初，世界上已有68个国家和地区建立了失业保险制度，其中大多数国家和地区实行强制性保险，自愿性保险的范围只限于工会已建立失业保险基金的产业。在基金来源上，一般与社会保险其他险种相同，通常由雇员和雇主平均分担，也有些国家规定全部保险费由雇主缴纳。政府对强制性和自愿性两种保险的补贴数额都很大。在享受待遇条件上，一般都规定：非自愿性失业；缴纳一定期限的保险费或在受保职业工作一定年限；申请者具有工作能力并愿意寻找工作。另外，对无正当理由而自愿离职的，由于行为不端被解雇的，或参加劳资纠纷导致停产而使自己失业的，一般规定要取消其享受资格或降低给付标准，有的还要推迟给付时间。在失业补助金上，通常以周为单位支付，标准为其最近一段时期平均工资的一定百分比。大多数国家计算失业补助金的替代率，为平均收入的40-75%。有些国家一律支付等额补助金。如果失业人员已成家，除发给基本补助金外，还要对其配偶及子女加发一定的补助金。在支付失业补助金前，通常有几天的等待期。大多数国家对连续领取失业补助金的时间有一定限制。一般情况下为8-36周，在某些情况下可适当延长。另外，有些国家根据缴费期限或参保时间决定享受期限。有些国家除正规的失业保险外，还提供失业援助或提供以失业人员家庭经济状况为条件的其他待遇作为补充。这样，失业人员领取补助金期满后，如果收入低于一定水平，还可以继续得到一些救助。在管理体制上，多数国家是由政府部门管理，有些是由自治机构管理，这种自治机构一般由受保人、雇主和政府三方代表组成。失业保险与就业服务之间经常保持紧密的行政联系。有些国家已将失业保险和就业服务合并管理，基层的管理工作尤其如此，目的是为了促进失业人员尽快实现再就业。
