一、失业保险立法面临的难题：巨额保障费用如何解决
从我国目前经济体制改革的进展情况看，社会保障问题已成为困扰国有企业改制的最大障碍，数千万冗员失业人员所需要的巨额保障费用从何解决，已成为社会保障的核心问题。据统计，近年来，使用失业保险金每年救助的人员都在300万人以上。但失业保险在国企改革中的作用由于覆盖不到位和缺乏强制到位手段等因素的影响，与该制度建立之初的效果设计相差甚远。此外，国企除依法缴纳失业人员的社会保障费用外，还要解决下岗人员的生活保障问题。近几年来，国家采取的在企业建立再就业服务中心，企望它能担负起保障职能，解决下岗人员的生活问题。这些长期积累的企业富余人员，同企业仍保持劳动关系，但已经失去工作岗位，也未能找到新的工作，由再就业服务中心解决他们的生活问题，无形之中，国企就此又背上了沉重的包袱。例如，截止到1999年的3月为止，某市进入再就业服务中心的下岗职工已达7.5万人。按人年均388元计算，每年市政府需拿出近3亿元;全市再就业服务中心6000多工作人员的年工资、福利和各种办公费用近1亿元。我国下岗职工多在经济效益较差的国有企业，有些亏损企业不得不变卖资产缴纳社会保障费和给下岗职工发放基本生活费。从失业或下岗人员个人负担方面看，在职职工可以从工资中提交一定比例的社保费用，而下岗人员则无从拿出。作为“社会”承担的三分之一，兑现的途径也是十分狭窄。
综上所述，国企在改制中面临着不可回避的巨额社会保障费用的承担问题，已大大超出其负载能力，直接影响到国企改制的进度问题。同时，该问题也是我国21世纪失业保险立法所面临的难题。
二、失业保险立法现状评析
1999年1月22日国务院发布的《失业保险条例》和《社会保险费征缴暂行条例》，是目前我国失业保险立法的主要表现形式，也是实践中失业保障的主要法律依据。新的《条例》虽然在原有的基础上作了一些改进和补充，但从整体内容和市场经济发展的需要来看，远远不够规模，其覆盖面及立法模式和发达国家相比较而言，显然是落后和不够科学的。中国21世纪的失业保险立法亟需解决以下问题：
1.失业保险的覆盖面仍不够宽广。我国社会保障的覆盖面主要为城镇的各种企业职工，占中国总人口80%比例的农民不在失业保障范围内。尽管《失业保险条例》第21条对农民合同制工人的一次性生活补助作了规定，但此条仅只适用于农民合同制工人。21世纪的中国农村，广大的农民的失业问题究竟如何解决，农民的国民待遇不能享受，直接影响社会的安定，不能不引起我们的关注。
2.失业保险金的保值增值渠道单一化。按照《失业保险条例》第11条第2款的规定，失业保险基金的保值方法有二个，即购买国债和存人银行获息。由于利息较高的国债在基金中的比率相当低，仅限于国家任务下达的项目，因此，基金大部分只得存入银行，鉴于目前我国银行的利息一降再降又加征利息税，导致失业保险基金取得的利息收入微不足道。上述二个方案对失业保险金的投资保值增值来说显然不够理想。仅仅依托这两种方法对失业保险基金进行保值增值，显然是不能满足失业保险的需要的。
3.基金支出比例及待遇标准的规定不够明确。《条例》只对支出用途作了规定，而并未规定支出比例。因此极易造成实际管理部门用于实际救助失业人员的费用比例偏低问题发生。另外，享受失业保险待遇以“低于当地最低工资标准，高于城市居民最低生活保障标准”为水平标准，制定标准的比例下放给省、自治区、直辖市人民政府。该规定过于抽象，极易造成全国失业人员享受待遇权利不平等，如能给制定标准的省、自治区、直辖市人民政府一个具体操作比例则更好。因此，基金的支出比例及待遇标准有待明确化。
4.监管机构的设置和分工不够明确。《失业保险条例》第四章专门以四个条文之篇幅对监管制度进行了规定。劳动行政管理部门、社会保险经办机构、财政部门和审计部门负责监管。社会保险经办机构的性质、法律地位并无明确规定，是否会重蹈“政出多门，各行其是”的旧辙，确实令人难以预料。笔者以为社会保险经办机构是核心机构，对其独立性和运行机制法律应作出明确具体规定。另外，工会被遗漏在监管机制之外，也是一大缺憾。
5.执法力度不够强大。目前我国大量存在拖欠、挪用、侵占失业保险基金的现象。尽管《条例》在罚则部分对此类行为规定了制裁措施，但总体来说，强制力不够，仅此抽象原则性的规定，而不在《刑法》中规定有相应条文的加以落实，是不可能制止和预防侵占失业保险基金等现象发生的。
三、完善失业保险立法的新构思
1.尽快出台《失业保险法》。国家尽快出台《失业保险法》已是迫在眉捷和十分紧迫的问题。亟待规范的失业保险的各种问题，诸如享受条件、监管机制、基金增值、支付比例和标准等问题，非人大常委会立法不可。
2.扩大失业保险覆盖面，提高社会统筹层次。失业保险的覆盖面过于狭窄，最主要体现在农民不在保险范围内。其次，实践中除国企参保到位率较高外，集体企业、三资企业、私营企业职工和个体工商户很少涉及，国家应在《失业保险法》中对此作出明确规定。
3.严格界定失业保险金享受对象资格条件。首先，享受失业保险的对象不是一般劳动者。从各国立法来看，自愿失业者应排除在外。对失业人员资格界定有以下共同点：(1)必须是劳动者，并且收入中断;(2)必须达到规定的资格期限，这包括就业期和受保期;(3)必须是非自愿性失业;(4)必须有劳动能力，又有就业愿望。因此，凡是无理由自动离职者，或因过错被解雇者应属于自愿失业。而按我国现行的《失业保险金发放办法》的规定，被企业除名、辞退和开除的失业人员仍在领取失业救济金范围之内。这与各国立法的“非自愿失业”的界定相比，显然是不科学的。其次，待业职工不应领取失业救济金。国有企业下岗职工的基本生活保障制度应向失业保险和市场就业转变。企业减员由下岗和失业两种形态变为失业一种形态，把基本生活保障方式并为统一的失业保险。这一转变国家劳动和社会保障部相关文件规定为5年的时间，即下岗向失业保险转变5年完成。从此，我国将结束下岗职工领取失业救济金的历史。
4.失业保险费的来源新构想。世界大多数国家的社会保障费用来源于四方面：国家财政、雇主、工人以及社保基金的收益。从长远目标看，我国失业保险费用的来源可以借鉴该模式。但目前无法做到。其理由如下：首先，国家财政每年数百亿的赤字已不堪负荷;其次，企业缴纳养老等费用已很困难，另一方面50%左右的亏损企业，让其再交一大笔失业保险金，实际上是增加亏损;再次，从在职职工工资中提交较大比例，是超过目前职工的经济承受能力的。最后，依靠失业保险金买国债和存入银行取息这两种收益作为失业保险费的基本来源，无异于杯水车薪。国际经验在我国行不通的最简单理由是，这些国家建立社会保障制度的历史都有几十年甚至上百年的历史，已逐渐形成雄厚的社会保障存量基金，然后再逐年增加，这是我国无法模仿的。鉴于上述理由，有学者提出把失业保障费用债权化，即动用部分国有资产，通过债权方式，实现转轨中巨额保障费用的合理过渡。国家或企业支付给冗员失业者的社会保障费用不是现金，而是类似于存款单一样的等额债权票据。失业者按期取得收益并通过适当方式兑换为现金，在国家和失业者之间建立起债权债务关系，由此来减缓国家的财政负担。
5.拓宽和规范失业保险金的投资运营渠道。由于失业保险与经济发展状况密切关联，故失业保险金的支出难以掌握。它随产业结构调整或经济体制变动而变化，失业人员的增加或减少，也难以预计和估算。因此，唯有采取多积累和储存失业保险金的办法，才能满足失业保险的需要。但仅仅依靠购买国债和存款收息的有限投资方式是不能达到目的的。而目前采取的社会保险基金投资股市的做法，试图达到基金增值的目的，但具有极大的风险性。因此，有专家建议政府决策部门可以考虑把对“共同基金”的投市优惠，转化为失业保险金享有，使之形成失业保险金保值增值的一条正常渠道。除股市收益外，失业保险基金还可以投资于房地产、债券和期货等。但投资渠道的拓宽，对投资主体的法律定位，经营机构的权责界定，以及基金运营的规则等，都需要国家立法进行规制。
6.加强失业保险实施机制，充分发挥加大失业保险的执法力度。失业保险的实施机制包括行政执法、司法、争议解决的仲裁活动，法律监督程序等。失业保险制度的实施机制较弱，主要原因是法律中缺乏责任规范和制裁办法，目前最为突出的是对挪用、挤占、截流保险基金的行为得不到有力的惩治。建议在我国《刑法》中应增加对侵占失业保险基金的相应罪名的条款，以加大执法力度，严惩类似违法行为，这也是众望所归。
扩展阅读
参加失业保险，农民工失业保险问题
近年来,浙江省安吉县城市化建设发展很快。与此同时,伴随着城镇格局调整,城镇建设规模扩展,近郊乡村并入中心城镇,大批农村劳动力失去土地,成为非农户口加入产业工人队伍,于是出现了失地农民的就业问题。为了统筹解决城镇劳动力和农民就业问题,浙江省在全省开展城乡统筹就业试点工作,安吉县是第二批城乡统筹试点县。
安吉县劳动保障部门认真贯彻国家《劳动法》和相关劳动保障法规条例,积极开展农民工各项社会保险工作,农民工参加失业保险就是其中一个方面。截至五月底,全县应参加失业保险单位1620多家,现已参保1258家,参保率达到77.7%,值得一提的是,在949家参加失业保险的企业中,非公有制企业有630家,占参保单位总数的66.39%;全县参加失业保险总数达到26664人,12000多名是农民合同工,占全部参加失业保险人员的45%。在949家参保企业中,56%的参保单位农民合同工人数超过城镇职工,成为失业保险主力军。
大量非公有制企业加入失业保险队伍,提升了农民工在失业保险的比重。例如:安吉恒林家具有限公司参加失业保险214人,农民工有203人,占参保人员总数的95%。安吉县万荣竹制品业有限公司参加失业保险人员254人,其中农民合同工248人,更是高达98%。毋庸置疑,农民工参加失业保险是社会进步的重要标志之一,是经济发展的必然结果,是构建和谐社会的重要内容。但是,目前农民工失业保险仍有不少问题,有待我们去探索,去寻求解决的办法。
失业保险基金，失业保险与失业保险制度
1、什么是失业保险？
失业保险是指国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度。它是社会保障体系的重要组成部分，是社会保险的主要项目之一。
社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚安置和国有企业下岗职工基本生活保障和再就业等方面，其中社会保险包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险五个项目。
2、失业保险有哪些特点？
失业保险具有如下几个主要特点：一是普遍性。它主要是为了保障有工资收入的劳动者失业后的基本生活而建立的，其覆盖范围包括劳动力队伍中的大部分成员。因此，在确定适用范围时，参保单位应不分部门和行业，不分所有制性质，其职工应不分用工形式，不分家居城镇、农村，解除或终止劳动关系后，只要本人符合条件，都有享受失业保险待遇的权利。分析我国失业保险适用范围的变化情况，呈逐步扩大的趋势，从国营企业的四种人到国有企业的七类九种人和企业化管理的事业单位职工，再到《失业保险条例》规定的城镇所有企业事业单位及其职工，充分体现了普遍性原则。二是强制性。它是通过国家制定法律、法规来强制实施的。按照规定，在失业保险制度覆盖范围内的单位及其职工必须参加失业保险并履行缴费义务。根据有关规定，不履行缴费义务的单位和个人都应当承担相应的法律责任。三是互济性。失业保险基金主要来源于社会筹集，由单位、个人和国家三方共同负担，缴费比例、缴费方式相对稳定，筹集的失业保险费，不分来源渠道，不分缴费单位的性质，全部并入失业保险基金，在统筹地区内统一调度使用以发挥互济功能。
3、什么是失业保险制度？
失业保险制度，是指依法筹集失业社会保险基金，对因失业而暂时中断劳动、失去劳动报酬的劳动者给予帮助的社会保险制度。其目的是通过建立社会保险基金的办法，使员工在失业期间获得必要的经济帮助，保证其基本生活，并通过转业训练、职业介绍等手段，为他们重新实现就业创造条件。
失业保险制度的主要内容包括：
1、建立专项基金；
2、建立专门管理机构；
3、健全对失业员工的管理和服务；
4、建立转业训练和生产自救实体。
失业保险基金的使用
《失业保险条例》（以下简称《条例》）规定：失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹；其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定。
统筹层次是指失业保险基金在一定的行政区域内实行统一筹集、管理和使用的管理形式。1993年《国有企业职工待业保险规定》规定，失业保险基金实行市、县统筹。《条例》在此基础上，对统筹层次作了相应调整。提高统筹层次，有利于发挥失业保险的互济作用，增强基金承受能力。
《条例》根据不同地区经济发展水平和失业保险工作现状，规定了相应的统筹形式。规定直辖市和设区的市实行全市统筹，这将原来大部分实行县级统筹的地区提高为市级（地级市）统筹。这样规定主要考虑直辖市和设区的市经济发展水平相对较高，工作基础较好，市场就业机制正在逐步形成，有条件实行全市统筹。在具体实施过程中，各地可以结合实际情况，确定不同的全市统筹的实现方式，可以统一管理和调度使用全部基金，也可以统筹调剂使用部分基金，以充分发挥基金保障失业人员基本生活和促进再就业的功能。其他地区的统筹层次，由各省、自治区根据情况确定。
根据我国行政区划，城市分为三种：一是直辖市，目前有北京市、天津市、上海市和重庆市；二是地级市，即设区的市，截止1997年底，全国共有设区的市222个，市辖区727个；三是县级市，全国共有县级市442个。其他行政区域包括72个地区（主要分布在中西部地区）、30个自治州（主要分布在云南、青海、新疆等省、自治区），8个盟（全部在内蒙古自治区），这些行政区域所辖936个县。
失业保险，什么是失业保险？
什么是失业保险？失业保险是指国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度。失业保险具有普遍性、强制性和互济性特点。
什么是失业保险
失业保险是指国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度。失业保险是国家给予失业人群的权益保障，失业人群可通过申请失业保险金来保障自身的合法权益。
失业保险的特点
1、普遍性
失业保险主要是为了保障有工资收入的劳动者失业后的基本生活，其覆盖范围包括城镇劳动力队伍中的绝大部分成员。
2、强制性
失业保险通过国家制定法律、法规来强制实施的。按照规定，在失业保险制度覆盖范围内的单位及其职工必须参加失业保险并履行缴费义务，不履行缴费义务的单位和个人应当承担相应的法律责任。
3、互济性
失业保险基金主要来源于社会筹集，由单位、个人和国家三方共同负担，缴费比例、缴费方式相对稳定。筹集的失业保险费，不分来源渠道，不分缴费单位的性质，全部并入失业保险基金，在统筹地区内统一调度使用，以发挥互济功能。
失业人员，失业人员申领失业保险金程序
一、用人单位应在终止或解除劳动合同7日内将失业人员名单报区(县)失业经办机构备案，失业保险经办机构同时审核享受资格。
二、失业人员自终止或解除劳动合同60日内办理失业登记手续，凡要求申领失业保险金的，持《就?失业证》、退工登记表、身份证到户籍所在地区(县)失业保险经办机构领取《失业保险金申领表》，经审核后，按指定日期到街保障中心失业保险窗口领取发放银行存折。
三、失业人员本人应于每月五日至二十五日本人到区(县)失业保险经办机构指定的部门办理领取失业保险金手续，规定期限内未能办理有关手续的，失业保险金不予发放。
失业人员有下列情况的，可以委托其家庭其他成员持相关证明代办理有关手续：
1.失业人员患病住院期间(凭医院开具的住院证);
2.失业人员患严重病症行动不便(凭医院诊断证明);
3.失业人员患精神病院外冶疗期间(凭医院诊断证明);
4.女性失业人员生育后三个月内(凭婴儿出生证)。
四、失业保险金每6个月为一个申领期，在申领期内失业人员应接受失业保险经办机构的管理，积极参加职业培训和职业指导，主动接受推荐就业。失业人员无正当理由拒不接受推荐就业的，停止享受失业保险待遇。
失业人员，关于上海市农村户籍人员参加失业保险有关问题
市人力资源社会保障局、市财政局日前联合出台了《关于本市农村户籍人员参加失业保险有关问题的通知》（以下简称《通知》）。
《通知》明确，本市行政区域内的用人单位招用本市农村户籍人员，单位和个人按照与用人单位招用城镇户籍人员相同的缴费比例缴纳失业保险费。即用人单位的缴费比例为1.5%，农村户籍劳动者个人的缴费比例为0.5%。
《通知》规定，本市法定劳动年龄段内，有劳动能力，有就业要求的农村户籍劳动者，失业后可到户籍地或居住地所在街道、乡镇就业服务机构进行失业登记。失业登记的流程、期限等参照《上海市失业登记办法》相关规定执行。
《通知》还明确，本市农村户籍人员失业后，与城镇登记失业人员享受同等的失业保险待遇。在失业保险金的核定上，本市农村户籍失业人员领取失业保险金的期限，按照其失业前个人累计缴纳失业保险费的年限（扣除已领取失业保险金所对应的失业保险费缴纳年限）计算，期限计算办法以及待遇支付标准均与城镇户籍人员相同。农村户籍失业人员还可以参照《关于失业人员参加本市城镇职工基本医疗保险有关事项的通知》相关规定，自办理失业保险金申领手续当日起，按照本市城镇职工基本医疗保险相关规定享受相应的医疗保险待遇，享受失业生育待遇，以及《上海市失业保险办法》规定的丧葬补助金、抚恤金、扶持生产资金等各项失业保险待遇。此外，对于通知实施之前按农民合同制工人身份参保的本市农村户籍人员，失业后仍可按照《上海市失业保险办法》的规定领取失业补助金。
温馨提醒，如对失业保险仍有疑问可联系上海市人力资源和社会保障局。对外办公时间：周一至周五地址:上海市世博村路300号电话:86-21-23111111劳保咨询：12333医保咨询：962218人事咨询：64378292
失业保险
根据部、省相关文件精神，我市从5月起基本养老保险城镇职工缴费按19%+8%征收。
因失业保险和工伤保险降率文件尚未出台，5月的失业保险和工伤保险暂缓征收。各单位可正常办理业务，待失业保险和工伤保险费用产生后缴纳。请各参保单位注意代扣职工的失业保险个人部分。
养老保险，全称社会基本养老保险，是国家和社会根据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。是社会保障制度的重要组成部分，是社会保险五大险种中最重要的险种之一。养老保险的目的是为保障老年人的基本生活需求，为其提供稳定可靠的生活来源。
养老保险是在法定范围内的老年人“完全”或“基本”退出社会劳动生活后才自动发生作用的。所谓“完全”，是以劳动者与生产资料的脱离为特征；所谓“基本”，指的是参加生产活动已不成为主要社会生活内容。其中法定的年龄界限才是切实可行的衡量标准。
同时被保险人只有满足以下两个条件，即：达到国家规定的退休条件已办理相关手续；按规定缴纳基本养老保险费累计缴费年限满15年的，经劳动保障行政部门核准后的次月起，方可按月领取基本养老金及丧葬补助费等。
