一、问题的提出
中国是一个农业大国，农村人口占全国总人口的71%，农村老人占全国老人的比例达到75%，老有所养问题一直是广大农民梦寐以求的愿望，也是当前我国政府迫切需要解决的问题，特别是我国已经加入wto，依靠家庭养老给农民带来的经济负担不利于农民参与国际竞争，不利于农村经济发展。从严格意义上讲，中国农村养老社会保险体系并没有形成，如何建立一个科学、合理的符合中国农村实际情况的农村养老保险制度，是经济学研究的热门课题，但是，我国学术界对城镇职工养老社会保险问题关注、研究得比较多，而对农村养老社会保险问题重视不够，即使一些学者对农村养老社会保险制度的建立提出了一些见解和主张，这些研究基本思路也有很大的局限性，其局限性主要表现在这几个方面：
一是对中国农村的现状缺乏总体的了解。我国农村总体现状是，地区经济发展差异大、农村劳动力流动性强。地区经济发展差异大，首先表现在东部与中部、西部地区农户家庭人均纯收入水平差距逐年扩大，1990年，东、中、西部地区农户家庭人均纯收入之比为1.79：1.13：1，1995年上升为1.81：1.15：1，2000年，东、中、西部地区的农民人均纯收入分别为3592.6元、1953元和1797元，收入比进一步扩大为2：1.09：1；其次表现在农村居民内部人均纯收入分配差距逐年加大，半数以上农村居民人均年纯收入仍处在平均水平以下，不同农户家庭的收入水平差距越来越大，按照农户家庭纯收入进行分组，1990年最低收人组农户的人均纯收人与最高收入组农户的人均纯收人比值是1：6.39，1995年这一比值扩大到1：7.48，到2000年这一比值进一步扩大到1：9.5(资料来源于《中国统计年鉴》（2001）)，如何建立农村养老社会保险制度必须考虑农村经济发展水平差异较大的现实。中国农村还有一个特有的现象是劳动力流动性强，农村劳动力已经分化为三个部分，一部分流向了城市成为""农民工""、一部分流向了乡镇企业成为乡镇企业职工、一部分留在农村从事农业劳动成为纯粹意义上的农民，据统计在4.98亿农村劳动力中有8000万人进城打工，有1.28亿人已进入乡镇企业就业(农业部，2001),对于这些不同就业途径的农民工、乡镇企业职工、农民的养老社会保险建立的方式应有所区别。
二是大部分研究局限在""农村养老以家庭保障为主""的框架内。这一方面不符合养老社会保险的基本要求，另一方面也不符合农村人口政策要求，特别是在农村计划生育政策实施近二十多年的今天，农村人口结构已经发生很大的变化，高龄少子使农村传统的""家庭养老""环境不复存在；同时""农村养老以家庭保障为主""也是对农村劳动者又一不公平待遇，使农民没有享受到基本的国民待遇，使政府在农村养老社会保险制度中的职责没有得到应有的体现。
三是大部分研究强调农民自愿参加养老保险，这与社会保险的本质相违背,不利于农村养老社会保险制度的建立。
四是一些农村养老社会保险的研究可操作性、应用性不强，不能从根本上解决农村养老社会保险制度建立问题。
正因为这一方面的研究有一定的局限性，本文对农村养老社会保险制度研究试图从农村经济发展的现状以及社会公平的角度，提出一些新的思路、方法，希望给学术界和政府决策部门提供参考。
二、农村养老社会保险制度设计的基本理念和思路
研究农村养老社会保险首先要确定这样的理念，农村劳动者同城市劳动者一样具有同等社会保障的权利，它是农村劳动者享有国民基本权利和待遇的具体体现。建立农村养老社会保险制度的关键是要根据中国农村的现状建立适合中国国情的农村养老保险体制，根据中国农村的现状提出""根据区域差异和农村劳动力分布状况，分层分类解决农村劳动力的养老问题""基本思路，这个思路主要有三个要点，一是中国农村地区经济发展水平差别较大，农村养老社会保险不可能全国统一，体制问题、基金来源问题、管理问题应该有差异；二是对不同层次、不同类别（身份）的农村劳动力养老保险，应该按照其身份不同采取不同的解决方式，实行分层分类解决；三是在制度设计时，既要考虑农村养老社会保险制度本身的特殊性，也要考虑农村养老社会保险与城镇养老社会保险制度将来接轨问题。制度的设计包括这几个方面：
1、农民工的养老保险问题。对于一部分流向城市的农村劳动力，这里我们暂且称为农民工，这些农民工外出打工所从事的职业中，80%的人选择从事工业、建筑业、餐饮业和服务业等较为稳定的职业，收入相对稳定，近8000万具有农村居民身份却又在城市务工的劳动者，已经成为一个不容忽略的规模巨大的特殊社会群体，他们是国家经济发展尤其是城市经济发展的直接贡献者，这一群体将不可避免地对中国现行的社会保障政策与户口政策等产生巨大的冲击，因为融入主流社会生活和希望得到相应的社会保护正在成为越来越多的农民工的共同追求（郑功成，2002）。对于这一部分人应该让其享有城镇职工的养老社会保险基本权利，可以直接融入城镇职工的养老社会保险体系之中，养老保险基金由雇主和个人共同缴纳。当这一部分人享有到城镇职工基本的保障权利，感受到在城市收入稳定、生存比较安全时，他们会考虑完全退出农业劳动、退还承包的土地，以致走向完全离土离乡的道路、成为城市居民，也使农民工拥有的一部分分散耕作、甚至抛荒的土地向种田能手、种田大户和农业企业集中，使农村能够推行土地适度规模经营，是实现农业产业化、现代化的基本途径，也是盘活农地资源、增加农民收入的有效措施。
2、乡镇企业职工的养老保险问题。乡镇企业中劳动密集型企业和农副产品加工型企业多，中小型企业多，原始积累少，国家没有投资，与国有企业比较起来，经济基础相对薄弱，加上发展的时间短，经济实力差，并且还担负着反哺农业的责任。目前乡镇企业普遍不景气，职工收入比较低，要普遍建立这项制度确实有困难。但是对于一部分流向乡镇企业农村劳动力，虽然他们并未完全退出农业劳动、也未退还承包的土地、离土不离乡，但是年老时养老问题同样需要解决，可以通过建立一个相对独立的乡镇企业养老社会保险体系，考虑到将来乡镇企业养老保险与城镇职工养老保险制度接轨问题，乡镇企业养老保险体制也适宜采取社会统筹与个人帐户相结合模式。在乡镇企业养老社会保险体系建立过程中必须注意这几个方面：一是乡镇企业养老保险办法，不搞""一刀切""，乡镇企业的经济状况、经济承受能力差距较大，从区域上讲，东、中、西部地区发展水平有差距，从行业讲，高科技企业和劳动密集型企业有差异，从规模讲，大中型企业与小企业有差异，各地可以根据经济承受能力确定缴费比例，国家应制定原则性框架，各地根据自身的情况制定具体实施办法；二是强制乡镇企业参加职工养老社会保险，而不能由企业和个人的意志来决定是否参保，这是社会保险本质决定的，可以通过扩大乡镇企业职工养老社会保险的覆盖面来解决养老金不足问题，因此国家要制定专门法律强制乡镇企业和乡镇企业职工参加养老社会保险；三是考虑到乡镇企业竞争能力以及乡镇企业职工收入水平普遍较低的实际情况，要企业拿出更多的钱来上缴社会保障机构是不现实的，在一个较长的时期内，乡镇企业上缴社保机构的缴费比例，都应保持在一个比较合理的较低的范围内，以乡镇企业能够承受为限，以利于企业的发展，国家要在税收政策、利息政策等方面给予参保企业给予优惠，对于这些企业上缴的税收国家应以补贴的形式适当返还，以弥补养老保险基金缴费的不足；四是乡镇企业职工养老保险是一个相对独立的体系，应允许乡镇企业职工养老保险在乡镇企业之间以及乡镇企业与国有企业之间的流动，最终使乡镇企业职工养老保险与城镇职工养老保险接轨。
3、农民的养老保险问题。对于一部分留在农村从事农业生产的劳动者，这一部分人是纯粹意义上的农民，这一部分人的养老社会保险可以建立一个独立的农村养老社会保险体系。原则上所有的农民都有义务参加养老社会保险，实行""自助""和""补助""相结合，即养老保险基金由参加保险者交纳的投保费和政府补助金共同构成。考虑到我国农村农民的收入难以确定，农民家庭与家庭之间的收入有差异的现实，对于要求农民个人交纳的养老保险费部分可以根据该地区上年农村人均收入水平按一定比例等额上缴，缴费的比例可以根据各个地区经济发展水平的高低而不同，对于人均收入水平较高地区，缴费比例可以确定在上年人均收入的15%左右，对于人均收入水平中等的地区，缴费比例可以确定在上年人均收入的8%左右，对于人均收入水平较低地区，缴费比例应控制在4%左右。由于我国农村人口多、人均耕地少，加上近几年农产品价格的影响，纯粹的农业收入水平普遍不高，对于农民的养老问题政府应该承担责任，给予农民补贴，西方发达国家一般都对农民进行补贴，每公顷耕地补贴达100－150美元，而我国政府不但不补贴农业，相反还要对农业征收农业税费，为了解决农民的养老问题，能否借鉴日本和欧盟国家政策，实施对农民养老保险补贴，补贴的资金1／3通过提高国内农产品售价的办法将补贴负担转嫁给消费者，2／3通过各种农产品价格计划间接或直接从政府预算中获得补贴，实际是由政府农业税收返还来补贴，当然，政府对收入水平不同地区的农民补贴水平应有区别，政府通过加大转移支付的力度，使贫困地区农民养老有保障
延伸阅读
社会保险制度，中国城镇社会保险制度的沿革
1952年2月政务院公布了《劳动保护条例》，标志着新中国的社会保险体系的建立，其保障对象是企业职工，保险项目包括疾病、负伤、生育、医疗、退休、死亡和待业等。国家机关工作人员的退休办法遵循的是1952年12月公布的《国家机关工作人员退休处理暂行办法》。从20世纪50年代初到1966年期间，社会保障制度有基金、有管理、有监督，基金的收集、管理和监督是分立的，在人口老龄结构轻且经济发展较快的情况下，这一制度运行良好。
1966年后，社会保险制度转变成企业保险制度。从保险理论的角度看，这一改变是一种退步，因为它违背了保险大数法则的前提。
企业保险制度之所以能够运行，原因有二：一方面此时企业人口结构年轻化，退休人口不多，养老负担不重，医疗负担也不重，直到1978年，仍有30个在职人员来养一个退休人员；另一方面，在各行业、各企业内部，赡养率虽然也是不同的，但是当时国有企业几乎是一统天下，而国有企业的最后“老板”都是国家，企业的盈亏、企业负担的轻重无关企业的痛痒，所以人们对企业保险制度并无太敏感的反映。
1984年，中国的社会保障制度进入到改革阶段。中国社会保险制度改革首先是从项目开始的，当以企业为单位的公费医疗制度日益成为企业的负担时，20世纪90年代初，开始了对医疗保险制度改革的尝试。
经过20年的努力，中国建立起了以城镇职工为保障对象的社会保险制度体系。主要项目有社会统筹与个人账户制度相结合的养老社会保险（以下简称统账制度）、社会统筹与个人账户制度相结合的医疗社会保险、失业保险、工伤保险、生育保险。
农村社会养老保险，完善农村养老保险制度
前言
农村社会养老保险制度是我国第一个针对农民的社会保险制度，它早在上世纪九十年代就已通过部分地方的试点逐步推广建立起来了。在建立和发展社会主义市场经济的过程中，我国原有的以计划经济为依托的农村社会保障制度逐渐成为制约经济制度转型和自身发展的重要因素，重建我国农村社会保障制度尤其是农村养老保险制度已经成为人们的共识。只有建立和完善包括农村社会养老保险制度在内的农村社会保障制度，才能彻底解决农民“老有所养”的问题，提高农村养老保障水平。
一、我国农村现行的养老模式
随着城市化进程的加快，农村人口的养老隐性问题将显性化。解决农村人口养老问题将是社会不得不面对的重要任务。在目前广大的农村地区，家庭养老、土地养老、社会保险养老三种模式是基本的养老保障方式，而社区养老模式则是一种新的尝试，以上四者共同构成了农村养老体系。
(一)家庭养老模式
家庭养老模式是儒家文化的“孝”的强调，是中华民族绵延了几千年的优良传统，赡养老人的义务已经变成了每一个中华儿女的内在责任和自主意识，是其人格的一部分。这在广大农村也表现得毫不例外，而且由于我国广大农村的社会经济发展水平低下，实施其他养老模式的条件不太具备，家庭在提供生活照顾和精神慰籍方面又具有无可替代性。因此，目前家庭养老仍是我国农村养老的最主要模式。
(二)土地养老模式
土地是广大农民赖以生活的基础。土地对农民而言，既是生产资料，也是生活资料。尤其是在家庭联产承包责任制推行以后，农村老人可以依靠土地收入解决一部分生活来源。在现有的生产力发展水平之下，用土地维持最基本的生存，可以说土地是他们最稳定也是最后一道养老保障安全网。
(三)社会保险模式
民政部于1992年出台的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(以下简称《方案》)，即为“农村社会保险”开了先河。在方案中，提出了个人、集体、国家三方共同付费，由社会统筹解决农村养老问题的新思路。该方案于1994年在一些农村经济发达和比较发达地区开始试点。其主要做法是，以县为单位，根据农民自愿原则，在政府组织引导下，从农村和农民的实际出发，建立养老保险基金。保险基金以农民个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持，实行储备积累的模式，并根据积累的资金总额和预期的平均领取年限领取养老金。
(四)社区养老模式
社区(含乡镇)养老是指集体经济实力比较雄厚的乡村或乡镇企业，仿照城镇企事业单位的做法，给农村老年人发放养老金。社区养老的实施范围比较窄，往往受制于该地区的农村经济发展水平。
二、农村社会养老保险制度存在的问题及原因分析
农村养老保险制度的建立健全不仅关系到社会的稳定和国家的长治久安，而且也是我国实现共同富裕目标的保证。然而，不容否认的是，以《方案》为基础建立的农村社会养老保险制度本身存在诸多“先天不足”，在运作过程中也存在大量的问题，面临着一些不容回避的难题和困境。
(一)存在问题
《方案》确定的养老保险模式虽然在增加透明度、减轻政府财政压力、促进农民储蓄意识、改变农民的家庭观念和生育意愿等方面有一定的积极作用，但是，这种实质上“完全积累、自我平衡”式的商业储蓄保险也存在着明显的缺陷。
1、法律层次低，缺乏约束力
各地农村社会养老保险办法基本上都是以民政部制定的《方案》为基础，结合当地实际情况稍作修改后制定的。其法规法律层次低，缺乏约束力。特别是对保险基金的流失和挪用等行为，未规定有效的限制和惩罚措施。据统计，到2000年底，全国农保基金积累总额198.58亿元，其中收回本息有困难的基金12.7亿元，占基金总额的0.68%。可见，目前农村社保基金管理中的违规行为还相当严重。正是这种不稳定的制度和屡见不鲜的违规行为让农民感到后怕，积极性不高，开展农村养老保险工作困难重重。
2、国家重视不够，养老保险滞后
由于我国传统的城乡二元经济结构，造成了“城乡分割”的保障格局。国家把大量的物力、财力投入到了城镇社会保障建设，城镇社会保险工作也取得了一定的进展，而国家对农村的社会养老保险工作不甚重视，投入很少。现行的农村社会养老保险规定保险费的筹集以个人交纳为主，集体辅助为辅，国家予以政策支持，农民的个人账户完全由个人交纳，国家并无责任。这表明社会保障仍基本是或主要是城镇职工的。
3、自给来源不足，吸引力小
现行的农村社会养老保险是“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”。集体补助不到位或数额太少，或只在部分地方或部分人身上得到体现;国家政策扶持，仅限于通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支，除此之外再无其他扶持政策;地方财政，除经办机构费用(一些地方此项费用财政也不负担)，也没有其他扶持政策。在缺乏强制性的情况下，仅靠以上政策，其吸引力太小，难以发挥吸引作用。
4、基金增长速度慢，入不敷出
基金增长速度跟不上养老金发放的增长速度，出现负增长。农保基金增值方式主要是存入银行、购买国债。农村社会养老保险制度建立之初，国家债券利率和银行存款利率都很高，因而给农民承诺的保险给付率也高达12%，随着宏观经济形势的变化,债券和银行存款利率多次下调,致使基金增值缓慢。加上缺乏稳定的投资渠道，农保基金入不敷出，出现负增长。
5、违规存放农保基金，造成巨额损失
一些地方将农保基金违规存入地方商业银行、农村信用合作社或者非银行金融机构，这些机构有的因经营不善亏损破产，致使存入的农保基金无法取出造成损失，形成支付危机，参保的农民上访事件亦时有发生，并有越来越多的人要求退保，成为社会不稳定因素。
(二)原因分析
作为新生事物的农村社会养老保险事业在发展过程中遇到困难、出现问题是在所难免的，仔细探究其原因，无非是以下几方面：一是传统观念依旧，现代保险意识尚未形成。家庭养老一直是我国农民首选的养老途径，这属于几千年来自给自足经济的组成部分，也是东方传统伦理道德观念的表现。而农村社会养老保险改革处于起步阶段，广大农民实现自我保障的意识淡漠，现代保险意识尚未真正形成。二是集体经济薄弱，农民收入增长缓慢。有些地方的集体经济发展滞后，为社会养老保险提供补助存在着一定的困难。集体经济发育不良的地方，农民收入增长的速度也势必缓慢，即使有余钱，农民也将其绝大部分用于生活资料和生产资料的购买，对于参与养老保险则心有余而力不足了。三是管理体制尚未理顺，破坏基金的完整性。保险基金处于属地分散的管理状态，分割管理的小规模基金难以进行多样化投资，很难达到让保险基金保值增值的目的;基金管理还受到地方行政干预，挪用、盗用现象屡见不鲜，破坏了基金的完整性。四是改革措施不配套，束缚养老保险制度发展。农村社会养老保险事业是农村社会保障体系乃至整个社会保障体系的有机组成部分。至今，中国农村仍有几千万生活在贫困线以下的人口，他们的最低生活保障问题都没有解决，又如何解决得了养老问题呢?而养老本身又不只是一个吃穿问题，还牵涉到医疗、服务等问题。由此可见，其他制度改革的不配套也束缚了农村社会养老保险制度改革的手脚。
三、农村养老保险制度的完善及出路
未来20年中国城市化水平将得到快速提高。在这个进程中，农村养老将呈现出新的格局：新型的家庭养老将居于主体地位，社会养老保险将得到新的强化，从而与其他养老保障制度一起共同为农民养老建立一道比较可靠的屏障。我们要从现有体制本身去寻找问题根源，以采取相应的对策。
